一年前，即 2017 年 8 月 25 日，哈维飓风袭击了德克萨斯州——这是自 2005 年威尔玛飓风以来首个登陆美国的重大飓风。哈维飓风降下了创纪录的雨量，淹没了休斯顿及其周边地区数十万户家庭。它造成了约 1250 亿美元的损失，成为美国历史上最具灾难性的自然灾害之一。但人类的选择也起到了作用。在哈维飓风之前，休斯顿被广泛誉为一个不受约束的城市发展的典范。由于没有正式的区划或总体规划，开发商几乎可以随意将任何土地，包括湿地，改建成房屋和购物中心。联邦紧急事务管理局 (FEMA) 管理的国家洪水保险计划，通过以低于成本的价格在易发洪水地区提供保险，无意中鼓励了大规模开发。
哈维飓风对休斯顿的影响为不可持续的人与环境互动提供了一个理想的案例研究。去年发生洪水后，人们有理由期望受灾社区会重新考虑长期的灾害管理和风险减少措施。
事实上，我看到的是相反的情况。例如，在弗兰克斯伍德市（大休斯顿地区的一部分），官员们允许一些居民根据过时的洪水风险地图重建家园，这些地图大大低估了未来发生洪水的风险。这可以避免诸如抬高房屋和购买洪水保险等要求。我认为，出于短期财务考虑而选择依赖错误信息，将增加许多休斯顿居民的长期风险。
FEMA 洪水地图的启示
关于陷入困境的国家洪水保险计划的许多讨论都集中在其人为低保费上。FEMA 的洪水风险地图受到的关注较少，但它们是强大的风险沟通工具。
FEMA 为参与保险计划的 20,000 多个社区制作这些地图。它们决定保险费率、告知当地法规并向社区传达风险。
在地图上，“特殊洪水危险区”标示出每年发生一次洪水概率为 1% 的区域。由于这相当于在一个世纪内至少发生一次洪水的 100% 几率，因此这些区域通常被称为“百年洪水区”（这产生了“百年洪水只发生一次”的误导性印象）。那里的房主必须购买洪水保险才能获得联邦监管或担保的贷款。
通过调查和地理数据，我已表明洪水地图显著影响自愿购买洪水保险的决定。与其他社会科学家和工程师合作，我发现居住在拥有大量百年洪水区百分比的社区中的人们，即使没有被要求购买洪水保险，也更有可能购买。
这些地图如何传达风险？通过 Floodsmart.gov 等网站，用户可以查看洪水地图，了解其房产及周边地区的威胁。FEMA 还与地方政府合作，教育居民了解洪水风险。一位为阿拉巴马州亨茨维尔市工作的土木工程师告诉我，他曾利用这些地图向房主指出相对风险。
当房主抬高或防洪房屋或购买洪水保险时，他们也可能影响邻居采取类似措施。
削弱 FEMA 的信息
FEMA 的地图可能是一把双刃剑。如果它们不准确，可能会误导用户。
而且这些地图存在广为人知的缺陷。它们在考虑不断变化的情况方面做得不好。例如，由于不足的波浪建模来考虑风暴潮风险，FEMA 常常给靠近海岸但海拔略高的地方分配较低的洪水风险。这可能给这些区域的居民一种虚假的安全感。而且地图并未分析洪水区域内的风险差异，或沿海和内陆地区之间的风险差异。
FEMA 需要每五年评估一次地图是否需要更新。但国会预算办公室最近的一份报告发现，在与洪水相关的索赔额较高的县中，有三分之二的县的地图已经使用了五年以上。更新过程耗时，并且需要冗长的法定咨询和申诉程序。
即使社区拥有最新的数据，FEMA也不会发布部分更新。这就解释了为什么弗兰克斯伍德市——该市在 2007 年艾莉森热带风暴后为其部分土地绘制了更新的洪水地图——可以重新使用 20 年前的 FEMA 地图来指导哈维飓风后的重建。
淡化风险
弗兰克斯伍德市只是休斯顿官员淡化洪水风险的一个例子。FEMA 地图是与社区合作开发和更新的；近年来，该机构允许休斯顿的开发商通过倾倒大量填土以将社区抬高到洪水区以上——有时仅抬高几英寸——等步骤来修改当地洪水地图。
如今，弗兰克斯伍德市的一位开发商正计划在清水溪的蓄洪区——溪流周围水流最集中的区域——在卡车运来的泥土上建造一个购物中心。在过去十年中，休斯顿地区及其周边已有约 1,400 处建筑获得了在蓄洪区内及周边开发的许可。
支持建设、支持扩张的心态仍然弥漫在这个城市。尽管遭到一些居民和当地媒体的反对，但休斯顿市议会于 2018 年 4 月一致批准了一项计划，将在休斯顿西部洪水区建造 900 栋房屋。
休斯顿正在采取一些措施来减少洪水风险，例如回购那些经常被淹没的房屋，并要求其他业主抬高他们的房屋。尽管如此，这些支持发展的例子仍然令人担忧。
根据最近的一项研究，哈维飓风期间休斯顿降下的巨量雨水是由于前所未有的海洋热含量造成的。换句话说，这是由人为引起的气候变化加剧的。在未来气温预计将升高的气候中，飓风引发的沿海洪水将更加频繁和强烈。
我最近的研究表明，即使存在缺陷，FEMA 的洪水地图也会影响购买洪水保险的决定以及对洪水减灾的总体支持。政策制定者需要认真考虑如何准确地向公众传达日益增长的洪水风险。重新使用旧的洪水地图并授予豁免权以促进开发，是在为未来的灾难埋下隐患。
邵万运是阿拉巴马大学地理学助理教授。本文最初发表在The Conversation。
